国家市场监督管理总局令第30号
《经营者集中审查暂行规定》已于2020年10月20日经国家市场监督管理总局2020年第9次局务会议审议通过，现予公布，自2020年12月1日起施行。
局长 张工
2020年10月23日
经营者集中审查暂行规定
（2020年10月23日国家市场监督管理总局令第30号公布）
第一章 总 则
第一条 为规范经营者集中反垄断审查工作，根据《中华人民共和国反垄断法》（以下简称反垄断法）和《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，制定本规定。
第二条 国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）负责经营者集中反垄断审查工作，并对违法实施的经营者集中进行调查处理。
市场监管总局根据工作需要，可以委托省、自治区、直辖市市场监管部门实施经营者集中审查。
第三条 本规定所称经营者集中，是指反垄断法第二十条所规定的下列情形：
（一）经营者合并；
（二）经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权；
（三）经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。
第四条 判断经营者是否通过交易取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响，应当考虑下列因素：
（一）交易的目的和未来的计划；
（二）交易前后其他经营者的股权结构及其变化；
（三）其他经营者股东大会的表决事项及其表决机制，以及其历史出席率和表决情况；
（四）其他经营者董事会或者监事会的组成及其表决机制；
（五）其他经营者高级管理人员的任免等；
（六）其他经营者股东、董事之间的关系，是否存在委托行使投票权、一致行动人等；
（七）该经营者与其他经营者是否存在重大商业关系、合作协议等；
（八）其他应当考虑的因素。
第五条 市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，应当平等对待所有经营者。
第二章 经营者集中申报
第六条 经营者集中达到国务院规定的申报标准（以下简称申报标准）的，经营者应当事先向市场监管总局申报，未申报的不得实施集中。
经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，市场监管总局应当依法进行调查。
第七条 营业额包括相关经营者上一会计年度内销售产品和提供服务所获得的收入，扣除相关税金及附加。
第八条 参与集中的经营者的营业额，应当为该经营者以及申报时与该经营者存在直接或者间接控制关系的所有经营者的营业额总和，但是不包括上述经营者之间的营业额。
经营者取得其他经营者的组成部分时，出让方不再对该组成部分拥有控制权或者不能施加决定性影响的，目标经营者的营业额仅包括该组成部分的营业额。
参与集中的经营者之间或者参与集中的经营者和未参与集中的经营者之间有共同控制的其他经营者时，参与集中的经营者的营业额应当包括被共同控制的经营者与第三方经营者之间的营业额，且此营业额只计算一次。
金融业经营者营业额的计算，按照金融业经营者集中申报营业额计算相关规定执行。
第九条
相同经营者之间在两年内多次实施的未达到申报标准的经营者集中，应当视为一次集中，集中时间从最后一次交易算起，参与集中的经营者的营业额应当将多次交易合并计算。经营者通过与其有控制关系的其他经营者实施上述行为，依照本规定处理。
前款所称两年内是指从第一次交易完成之日起至最后一次交易签订协议之日止的期间。
第十条 市场监管总局加强对经营者集中申报的指导。在正式申报前，经营者可以以书面方式就集中申报事宜向市场监管总局提出商谈的具体问题。
第十一条 通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为申报义务人；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为申报义务人，其他经营者予以配合。
同一项经营者集中有多个申报义务人的，可以委托一个申报义务人申报。被委托的申报义务人未申报的，其他申报义务人不能免除申报义务。申报义务人未申报的，其他参与集中的经营者可以提出申报。
申报人可以自行申报，也可以依法委托他人代理申报。
第十二条 申报文件、资料应当包括如下内容：
（一）申报书。申报书应当载明参与集中的经营者的名称、住所、经营范围、预定实施集中的日期，并附申报人身份证件或者注册登记文件，境外申报人还须提交当地公证机关的公证文件和相关的认证文件。委托代理人申报的，应当提交授权委托书。
（二）集中对相关市场竞争状况影响的说明。包括集中交易概况；相关市场界定；参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；主要竞争者及其市场份额；市场集中度；市场进入；行业发展现状；集中对市场竞争结构、行业发展、技术进步、国民经济发展、消费者以及其他经营者的影响；集中对相关市场竞争影响的效果评估及依据。
（三）集中协议。包括各种形式的集中协议文件，如协议书、合同以及相应的补充文件等。
（四）参与集中的经营者经会计师事务所审计的上一会计年度财务会计报告。
（五）市场监管总局要求提交的其他文件、资料。
申报人应当对申报文件、资料的真实性负责。
第十三条
申报人应当对申报文件、资料中的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息进行标注，并且同时提交申报文件、资料的公开版本和保密版本。申报文件、资料应当使用中文。
第十四条 市场监管总局应当对申报人提交的文件、资料进行核查，发现申报文件、资料不完备的，可以要求申报人在规定期限内补交。申报人逾期未补交的，视为未申报。
第十五条 市场监管总局经核查认为申报文件、资料符合法定要求的，应当自收到完备的申报文件、资料之日予以立案并书面通知申报人。
第十六条
经营者集中未达到申报标准，参与集中的经营者自愿提出经营者集中申报，市场监管总局收到申报文件、资料后经审查认为有必要立案的，应当按照反垄断法予以立案审查并作出决定。
第十七条 符合下列情形之一的，经营者可以作为简易案件申报，市场监管总局按照简易案件程序进行审查：
（一）在同一相关市场，参与集中的经营者所占的市场份额之和小于百分之十五；在上下游市场，参与集中的经营者所占的市场份额均小于百分之二十五；不在同一相关市场也不存在上下游关系的参与集中的经营者，在与交易有关的每个市场所占的市场份额均小于百分之二十五；
（二）参与集中的经营者在中国境外设立合营企业，合营企业不在中国境内从事经济活动的；
（三）参与集中的经营者收购境外企业股权或者资产，该境外企业不在中国境内从事经济活动的；
（四）由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中一个或者一个以上经营者控制的。
第十八条 符合本规定第十七条但存在下列情形之一的经营者集中，不视为简易案件：
（一）由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中的一个经营者控制，该经营者与合营企业属于同一相关市场的竞争者，且市场份额之和大于百分之十五的；
（二）经营者集中涉及的相关市场难以界定的；
（三）经营者集中对市场进入、技术进步可能产生不利影响的；
（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者可能产生不利影响的；
（五）经营者集中对国民经济发展可能产生不利影响的；
（六）市场监管总局认为可能对市场竞争产生不利影响的其他情形。
第三章 经营者集中审查
第十九条 市场监管总局应当自立案之日起三十日内，对申报的经营者集中进行初步审查，作出是否实施进一步审查的决定，并书面通知经营者。
市场监管总局决定实施进一步审查的，应当自决定之日起九十日内审查完毕，作出是否禁止经营者集中的决定，并书面通知经营者。符合反垄断法第二十六条第二款规定情形的，市场监管总局可以延长本款规定的审查期限，最长不得超过六十日。
第二十条 在市场监管总局作出审查决定之前，申报人要求撤回经营者集中申报的，应当提交书面申请并说明理由。经市场监管总局同意，申报人可以撤回申报。
集中交易情况或者相关市场竞争状况发生重大变化，需要重新申报的，申报人应当申请撤回。
撤回经营者集中申报的，审查程序终止。市场监管总局同意撤回申报不视为对集中的批准。
第二十一条 在审查过程中，市场监管总局可以根据审查需要，要求申报人在规定时限内补充提供相关文件、资料。
申报人可以主动提供有助于对经营者集中进行审查和作出决定的有关文件、资料。
第二十二条 在审查过程中，参与集中的经营者可以通过信函、传真、电子邮件等方式向市场监管总局就有关申报事项进行书面陈述，市场监管总局应当听取当事人的陈述。
第二十三条 在审查过程中，市场监管总局可以根据审查需要，征求有关政府部门、行业协会、经营者、消费者等单位或者个人的意见。
第二十四条 审查经营者集中，应当考虑下列因素：
（一）参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；
（二）相关市场的市场集中度；
（三）经营者集中对市场进入、技术进步的影响；
（四）经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；
（五）经营者集中对国民经济发展的影响；
（六）应当考虑的影响市场竞争的其他因素。
第二十五条 评估经营者集中的竞争影响，可以考察相关经营者单独或者共同排除、限制竞争的能力、动机及可能性。
集中涉及上下游市场或者关联市场的，可以考察相关经营者利用在一个或者多个市场的控制力，排除、限制其他市场竞争的能力、动机及可能性。
第二十六条
评估参与集中的经营者对市场的控制力，可以考虑参与集中的经营者在相关市场的市场份额、产品或者服务的替代程度、控制销售市场或者原材料采购市场的能力、财力和技术条件，以及相关市场的市场结构、其他经营者的生产能力、下游客户购买能力和转换供应商的能力、潜在竞争者进入的抵消效果等因素。
评估相关市场的市场集中度，可以考虑相关市场的经营者数量及市场份额等因素。
第二十七条
评估经营者集中对市场进入的影响，可以考虑经营者通过控制生产要素、销售和采购渠道、关键技术、关键设施等方式影响市场进入的情况，并考虑进入的可能性、及时性和充分性。
评估经营者集中对技术进步的影响，可以考虑经营者集中对技术创新动力、技术研发投入和利用、技术资源整合等方面的影响。
第二十八条 评估经营者集中对消费者的影响，可以考虑经营者集中对产品或者服务的数量、价格、质量、多样化等方面的影响。
评估经营者集中对其他有关经营者的影响，可以考虑经营者集中对同一相关市场、上下游市场或者关联市场经营者的市场进入、交易机会等竞争条件的影响。
第二十九条 评估经营者集中对国民经济发展的影响，可以考虑经营者集中对经济效率、经营规模及其对相关行业发展等方面的影响。
第三十条 评估经营者集中的竞争影响，还可以综合考虑集中对公共利益的影响、参与集中的经营者是否为濒临破产的企业等因素。
第三十一条 市场监管总局认为经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，应当告知申报人，并设定一个允许参与集中的经营者提交书面意见的合理期限。
参与集中的经营者的书面意见应当包括相关事实和理由，并提供相应证据。参与集中的经营者逾期未提交书面意见的，视为无异议。
第三十二条 为减少集中具有或者可能具有的排除、限制竞争的效果，参与集中的经营者可以向市场监管总局提出附加限制性条件承诺方案。
市场监管总局应当对承诺方案的有效性、可行性和及时性进行评估，并及时将评估结果通知申报人。
市场监管总局认为承诺方案不足以减少集中对竞争的不利影响的，可以与参与集中的经营者就限制性条件进行磋商，要求其在合理期限内提出其他承诺方案。
第三十三条 根据经营者集中交易具体情况，限制性条件可以包括如下种类：
（一）剥离有形资产、知识产权等无形资产或者相关权益（以下简称剥离业务）等结构性条件；
（二）开放其网络或者平台等基础设施、许可关键技术（包括专利、专有技术或者其他知识产权）、终止排他性协议等行为性条件；
（三）结构性条件和行为性条件相结合的综合性条件。
剥离业务一般应当具有在相关市场开展有效竞争所需要的所有要素，包括有形资产、无形资产、股权、关键人员以及客户协议或者供应协议等权益。剥离对象可以是参与集中经营者的子公司、分支机构或者业务部门。
第三十四条 承诺方案存在不能实施的风险的，参与集中的经营者可以提出备选方案。备选方案应当在首选方案无法实施后生效，并且比首选方案的条件更为严格。
承诺方案为剥离，但存在下列情形之一的，参与集中的经营者可以在承诺方案中提出特定买方和剥离时间建议：
（一）剥离存在较大困难；
（二）剥离前维持剥离业务的竞争性和可销售性存在较大风险；
（三）买方身份对剥离业务能否恢复市场竞争具有重要影响；
（四）市场监管总局认为有必要的其他情形。
第三十五条
对于具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，参与集中的经营者提出的附加限制性条件承诺方案能够有效减少集中对竞争产生的不利影响的，市场监管总局可以作出附加限制性条件批准决定。参与集中的经营者未能在规定期限内提出附加限制性条件承诺方案，或者所提出的承诺方案不能有效减少集中对竞争产生的不利影响的，市场监管总局应当作出禁止经营者集中的决定。
第四章 限制性条件的监督和实施
第三十六条 对于附加限制性条件批准的经营者集中，义务人应当严格履行审查决定规定的义务，并按规定向市场监管总局报告限制性条件履行情况。
市场监管总局可以自行或者通过受托人对义务人履行限制性条件的行为进行监督检查。通过受托人监督检查的，市场监管总局应当在审查决定中予以明确。受托人包括监督受托人和剥离受托人。
义务人，是指附加限制性条件批准经营者集中的审查决定中要求履行相关义务的经营者。
监督受托人，是指受义务人委托并经市场监管总局评估确定，负责对义务人实施限制性条件进行监督并向市场监管总局报告的自然人、法人或者其他组织。
剥离受托人，是指受义务人委托并经市场监管总局评估确定，在受托剥离阶段负责出售剥离业务并向市场监管总局报告的自然人、法人或者其他组织。
第三十七条
通过受托人监督检查的，义务人应当在市场监管总局作出审查决定之日起十五日内向市场监管总局提交监督受托人人选。限制性条件为剥离的，义务人应当在进入受托剥离阶段三十日前向市场监管总局提交剥离受托人人选。受托人应当符合下列要求：
（一）独立于义务人和剥离业务的买方；
（二）具有履行受托人职责的专业团队，团队成员应当具有对限制性条件进行监督所需的专业知识、技能及相关经验；
（三）能够提出可行的工作方案；
（四）过去五年未在担任受托人过程中受到处罚；
（五）市场监管总局提出的其他要求。
市场监管总局评估确定受托人后，义务人应当与受托人签订书面协议，明确各自权利和义务，并报市场监管总局同意。受托人应当勤勉、尽职地履行职责。义务人支付受托人报酬，并为受托人提供必要的支持和便利。
第三十八条
附加限制性条件为剥离的，剥离义务人应当在审查决定规定的期限内，自行找到合适的剥离业务买方、签订出售协议，并报经市场监管总局批准后完成剥离。剥离义务人未能在规定期限内完成剥离的，市场监管总局可以要求义务人委托剥离受托人在规定的期限内寻找合适的剥离业务买方。剥离业务买方应当符合下列要求：
（一）独立于参与集中的经营者；
（二）拥有必要的资源、能力并有意愿使用剥离业务参与市场竞争；
（三）取得其他监管机构的批准；
（四）不得向参与集中的经营者融资购买剥离业务；
（五）市场监管总局根据具体案件情况提出的其他要求。
买方已有或者能够从其他途径获得剥离业务中的部分资产或者权益时，可以向市场监管总局申请对剥离业务的范围进行必要调整。
第三十九条 义务人提交市场监管总局审查的监督受托人、剥离受托人、剥离业务买方人选原则上各不少于三家。在特殊情况下，经市场监管总局同意，上述人选可少于三家。
市场监管总局应当对义务人提交的受托人及委托协议、剥离业务买方人选及出售协议进行审查，以确保其符合审查决定要求。
限制性条件为剥离的，市场监管总局上述审查所用时间不计入剥离期限。
第四十条
审查决定未规定自行剥离期限的，剥离义务人应当在审查决定作出之日起六个月内找到适当的买方并签订出售协议。经剥离义务人申请并说明理由，市场监管总局可以酌情延长自行剥离期限，但延期最长不得超过三个月。
审查决定未规定受托剥离期限的，剥离受托人应当在受托剥离开始之日起六个月内找到适当的买方并签订出售协议。
第四十一条
剥离义务人应当在市场监管总局审查批准买方和出售协议后，与买方签订出售协议，并自签订之日起三个月内将剥离业务转移给买方，完成所有权转移等相关法律程序。经剥离义务人申请并说明理由，市场监管总局可以酌情延长业务转移的期限。
第四十二条
经市场监管总局批准的买方购买剥离业务达到申报标准的，取得控制权的经营者应当将其作为一项新的经营者集中向市场监管总局申报。市场监管总局作出审查决定之前，剥离义务人不得将剥离业务出售给买方。
第四十三条 在剥离完成之前，为确保剥离业务的存续性、竞争性和可销售性，剥离义务人应当履行下列义务：
（一）保持剥离业务与其保留的业务之间相互独立，并采取一切必要措施以最符合剥离业务发展的方式进行管理；
（二）不得实施任何可能对剥离业务有不利影响的行为，包括聘用被剥离业务的关键员工，获得剥离业务的商业秘密或者其他保密信息等；
（三）指定专门的管理人，负责管理剥离业务。管理人在监督受托人的监督下履行职责，其任命和更换应当得到监督受托人的同意；
（四）确保潜在买方能够以公平合理的方式获得有关剥离业务的充分信息，评估剥离业务的商业价值和发展潜力；
（五）根据买方的要求向其提供必要的支持和便利，确保剥离业务的顺利交接和稳定经营；
（六）向买方及时移交剥离业务并履行相关法律程序。
第四十四条 监督受托人应当在市场监管总局的监督下履行下列职责：
（一）监督义务人履行本规定、审查决定及相关协议规定的义务；
（二）对剥离义务人推荐的买方人选、拟签订的出售协议进行评估，并向市场监管总局提交评估报告；
（三）监督剥离业务出售协议的执行，并定期向市场监管总局提交监督报告；
（四）协调剥离义务人与潜在买方就剥离事项产生的争议；
（五）按照市场监管总局的要求提交其他与义务人履行限制性条件有关的报告。
未经市场监管总局同意，监督受托人不得披露其在履行职责过程中向市场监管总局提交的各种报告及相关信息。
第四十五条 在受托剥离阶段，剥离受托人负责为剥离业务找到买方并达成出售协议。
剥离受托人有权以无底价方式出售剥离业务。
第四十六条 审查决定应当规定附加限制性条件的期限。
根据审查决定，限制性条件到期自动解除的，经市场监管总局核查，义务人未违反审查决定的，限制性条件自动解除。义务人存在违反审查决定情形的，市场监管总局可以适当延长附加限制性条件的期限，并及时向社会公布。
根据审查决定，限制性条件到期后义务人需要申请解除的，义务人应当提交书面申请并说明理由。市场监管总局评估后决定解除限制性条件的，应当及时向社会公布。
限制性条件为剥离，经市场监管总局核查，义务人履行完成所有义务的，限制性条件自动解除。
第四十七条
审查决定生效期间，市场监管总局可以主动或者应义务人申请对限制性条件进行重新审查，变更或者解除限制性条件。市场监管总局决定变更或者解除限制性条件的，应当及时向社会公布。
市场监管总局变更或者解除限制性条件时，应当考虑下列因素：
（一）集中交易方是否发生重大变化；
（二）相关市场竞争状况是否发生实质性变化；
（三）实施限制性条件是否无必要或者不可能；
（四）应当考虑的其他因素。
第五章 对违法实施经营者集中的调查
第四十八条 经营者集中达到申报标准，经营者未申报实施集中、申报后未经批准实施集中或者违反审查决定的，依照本章规定进行调查。
第四十九条 对涉嫌违法实施经营者集中，任何单位和个人有权向市场监管总局举报。市场监管总局应当为举报人保密。
举报采用书面形式，并提供举报人和被举报人基本情况、涉嫌违法实施经营者集中的相关事实和证据等内容的，市场监管总局应当进行必要的核查。
第五十条 对有初步事实和证据表明存在违法实施经营者集中嫌疑的，市场监管总局应当予以立案，并书面通知被调查的经营者。
第五十一条 被调查的经营者应当在立案通知送达之日起三十日内，向市场监管总局提交是否属于经营者集中、是否达到申报标准、是否申报、是否违法实施等有关的文件、资料。
第五十二条 市场监管总局应当自收到被调查的经营者依照本规定第五十一条提交的文件、资料之日起三十日内，对被调查的交易是否属于违法实施经营者集中完成初步调查。
属于违法实施经营者集中的，市场监管总局应当作出实施进一步调查的决定，并书面通知被调查的经营者。经营者应当停止违法行为。
不属于违法实施经营者集中的，市场监管总局应当作出不实施进一步调查的决定，并书面通知被调查的经营者。
第五十三条
市场监管总局决定实施进一步调查的，被调查的经营者应当自收到市场监管总局书面通知之日起三十日内，依照本规定关于经营者集中申报文件、资料的规定向市场监管总局提交相关文件、资料。
市场监管总局应当自收到被调查的经营者提交的符合前款规定的文件、资料之日起一百二十日内，完成进一步调查。
在进一步调查阶段，市场监管总局应当按照反垄断法及本规定，对被调查的交易是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果进行评估。
第五十四条 在调查过程中，被调查的经营者、利害关系人有权陈述意见。市场监管总局应当对被调查的经营者、利害关系人提出的事实、理由和证据进行核实。
第五十五条 市场监管总局在作出行政处罚决定前，应当将作出行政处罚决定的事实、理由和依据告知被调查的经营者。
被调查的经营者应当在市场监管总局规定的期限内提交书面意见。书面意见应当包括相关事实和证据。
第五十六条 市场监管总局对违法实施经营者集中应当依法作出处理决定，并可以向社会公布。
第六章 法律责任
第五十七条 经营者违反反垄断法规定实施集中的，依照反垄断法第四十八条规定予以处罚。
第五十八条 申报人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，市场监管总局对经营者集中申报不予立案或者撤销立案，并可以依照反垄断法第五十二条规定予以处罚。
第五十九条 受托人未按要求履行职责的，由市场监管总局责令改正；情节严重的，可以要求义务人更换受托人，并对受托人处三万元以下的罚款。
第六十条 剥离业务的买方未按规定履行义务，影响限制性条件实施的，由市场监管总局责令改正，并可以处三万元以下的罚款。
第七章 附 则
第六十一条 市场监管总局以及其他单位和个人对于知悉的商业秘密、未披露信息或者保密商务信息承担保密义务，但根据法律法规规定应当披露的或者事先取得权利人同意的除外。
第六十二条 对未达到申报标准但是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，市场监管总局可以依照本规定收集事实和证据，并进行调查。
第六十三条 在审查或者调查过程中，市场监管总局可以组织听证。听证程序依照《市场监督管理行政许可程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》执行。
第六十四条 对于需要送达经营者的书面文件，送达方式参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》执行。
第六十五条 本规定自2020年12月1日起施行。
市场监管总局反垄断局主要负责人就 《经营者集中审查暂行规定》答记者问
所属机构：法规司
成文日期：2020年10月27日
发布日期：2020年10月27日
近日，市场监管总局公布《经营者集中审查暂行规定》（国家市场监督管理总局令第30号）。市场监管总局反垄断局主要负责人就《经营者集中审查暂行规定》（以下简称《规定》）接受了记者采访。
问题1.制定出台《规定》的主要考虑是什么？
经营者集中反垄断审查制度是《反垄断法》的重要组成部分，对保护市场公平竞争，促进社会主义市场经济健康发展具有重要意义。“十三五”时期，经营者集中审查贯彻新发展理念，坚持立足国情、服务发展、保障民生、完善规则，有力保护市场公平竞争，助力企业优化重组和经济转型升级。收到经营者集中申报2159件（总局成立以来1380件），审结2023件（总局成立以来1282件），涉及交易额22.3万亿元，较“十二五”时期分别增长74%、81%和62%。附加限制性条件批准22件（总局成立以来13件），查处违法实施经营者集中案件53件（总局成立以来41件），有效消除潜在竞争问题，维护消费者利益和社会公共利益，为经济高质量发展营造良好的竞争环境。
党的十九大要求“推进依法行政，严格规范公正文明执法”、“打破行政性垄断，防止市场垄断”，党的十九届四中全会提出健全反垄断审查制度，对做好经营者集中反垄断审查工作提出了更高的要求。2018年起，按照《深化党和国家机构改革方案》要求，市场监管总局承担反垄断统一执法职责。为贯彻落实党的十九大精神和十九届二中、三中、四中全会要求，适应市场监管体制改革需要，构建更加科学系统完备的经营者集中审查法律体系，有效预防和制止垄断行为，有必要在充分总结执法经验的基础上，制定出台一部统一、完整和全面规范经营者集中审查的部门规章。市场监管总局在充分调研的基础上，借鉴国际上的成熟做法，吸收国内外研究成果，充分考虑我国经济发展阶段和水平，根据我国《反垄断法》，制定了《规定》。
制定出台《规定》主要有三个方面的考虑：
一是适应机构改革实现反垄断统一执法的需要。《反垄断法》实施以来，商务部先后就经营者集中审查制定出台了《经营者集中申报办法》《经营者集中审查办法》《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》等多部部门规章及《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》等规范性文件。经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查等不同环节和流程由不同的规章或规范性文件予以规定，较为分散，不便于查询和执行，有必要进行全面整合，为统一执法提供制度支撑。
二是增强反垄断法律制度可操作性和可预期性的需要。《反垄断法》第四章经营者集中共12条，对经营者集中审查制度的主体和核心内容作了明确规定。经营者集中审查制度较为复杂，涉及判断控制权、计算营业额、确定申报义务人、判断申报是否适用简易程序、制作和审核申报材料、评估竞争影响、确定和监督执行附加限制性条件等专业性较强的问题。为细化《反垄断法》规定，增强经营者集中审查制度的透明度和可操作性，有必要制定《规定》。
三是打造市场化法治化国际化营商环境的需要。法治是最好的营商环境。《规定》充分总结执法经验，对经营者集中审查的实体标准和程序进行进一步细化和完善，可以更好地规范反垄断执法机构开展经营者集中审查，提高反垄断执法的专业化、规范化、法治化水平。同时，也可以为市场主体依法合规经营提供明确指引，营造各类市场主体公平竞争的法治环境。
问题2.《规定》的主要内容有哪些？
《规定》在原4部部门规章和2部规范性文件的基础上，梳理、整合经营者集中审查的实体和程序规定，对经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查等全流程内容分章作出规定，并整合各流程共性内容，增加总则、法律责任和附则三章，共有七章65条，建立了统一完备的经营者集中审查制度。
问题3.如何判断一项交易是否构成经营者集中？
答：根据《反垄断法》第二十条，经营者是否取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定影响（以下统称为控制权）是判断一项交易是否构成经营者集中的标准。经营者集中审查制度中所称的控制权是指经营者对其他经营者的生产经营活动或者重大经营决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者状态，包括直接和间接、单独和共同、积极和消极的控制权，也包括控制的权利和事实状态。实践中，控制权的情形和形式复杂多样，判断经营者是否通过交易取得对其他经营者的控制权，需要根据案件的具体情况，对大量事实和法律因素进行综合分析与评估。
为更好地规范执法，指导经营者守法，《规定》第四条对判断控制权通常需要考虑的因素作了列举，主要包括交易的目的和未来的计划；交易前后其他经营者的股权结构及其变化；其他经营者股东大会的表决事项及其表决机制，以及其历史出席率和表决情况；其他经营者董事会或者监事会的组成及其表决机制；其他经营者高级管理人员的任免等；其他经营者股东、董事之间的关系，是否存在委托行使投票权、一致行动人等；该经营者与其他经营者是否存在重大商业关系、合作协议等。在综合考虑上述因素的基础上，如果一个经营者能够决定或者否决其他经营者的生产经营活动或者重大经营决策，一般可以认为该经营者对其他经营者有控制权。
问题4.经营者集中需要申报的标准是什么？
根据《反垄断法》第二十一条，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当事先申报，未申报的不得实施集中。根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，判断集中是否达到申报标准，要从参与集中的所有经营者的合计营业额和参与集中的单个经营者的营业额两个维度看。具体而言，经营者集中同时满足合计营业额和单个经营者营业额标准的，应当事先申报：参与集中的所有经营者上一会计年度在全球范围内营业额合计超过100亿元人民币，或者在中国境内营业额合计超过20亿元人民币；并且其中至少两个经营者上一会计年度在中国境内的营业额均超过4亿元人民币。
长期的执法实践证明，上述申报标准能够将大部分可能产生竞争问题的经营者集中纳入强制事前申报范围内。但是，由于不同行业的商业模式和发展阶段等存在较大差异，某些情况下，参与集中的经营者营业额不高，但集中对市场竞争可能产生较大影响。针对此类特殊情形，《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条明确，经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，应当依法进行调查。这一规定是经营者集中事前强制申报制度的补充，赋予了执法机构调查未达申报标准经营者集中的职责。为落实上述规定，《规定》进一步明确市场监管总局可以依照《规定》有关程序收集事实和证据，并进行调查，增强了法律的可操作性，进一步完善了经营者集中审查法律制度，有利于维护市场公平竞争秩序，保护消费者利益和社会公共利益。
问题5.如何计算参与集中经营者的营业额？
答：根据《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，一项经营者集中是否需要事前申报，以参与集中经营者的营业额为判断标准。因此，营业额的计算关系到经营者集中是否需要申报，以及未事前申报是否会产生相关法律责任，无论对于执法机构还是参与集中的经营者而言，都具有重要意义。《规定》在总结审查经验的基础上，对营业额计算的原则和范围作出明确规定，并简化了条文表述，使规定更加简洁、明了、易于理解和执行。总体而言，经营者在计算营业额时需要注意以下几点原则：
一是计算参与集中的具体经营者的营业额，不仅要计算该经营者自身及其直接、间接控制的所有经营者的营业额，还应包括其最终控制人及最终控制人直接或者间接控制的所有其他经营者的营业额，具体计算范围在《关于经营者集中申报的指导意见》第六条有详细规定。上述营业额不包括被同一最终控制人控制的经营者相互之间的内部营业额。
二是判断上述经营者的范围，以申报时的实际情况为准。由于判断经营者集中是否需要申报是依据参与集中的经营者上一会计年度的营业额，实践中，对申报时已失去控制关系的经营者或者申报前新产生控制关系的经营者，其营业额是否应计入参与集中经营者的营业额存在较多疑问。针对这一普遍性问题，《规定》明确规定，计算参与集中经营者的营业额，以申报前与其有控制关系的经营者的范围为准。在申报时已失去控制权的，其营业额不计入参与集中经营者的营业额；在申报前新取得控制权的，其营业额应计入参与集中经营者的营业额。
三是经营者取得其他经营者的组成部分时，出让方失去对被出让部分控制权的，根据《经营者集中反垄断审查申报表》和《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》，出让方不是参与集中的经营者。被出让的部分属于参与集中经营者的，在计算其营业额时，仅计算被出让部分及其直接或间接控制的所有经营者的营业额；由于出让方已失去控制权，出让方及其控制的其他经营者的营业额不计算在内。
四是参与集中的经营者之间或参与集中的经营者与未参与集中的经营者之间有共同控制的经营者时，计算参与集中的经营者的营业额，应当包括被共同控制的经营者的营业额，但其营业额应在共同控制方之间进行合理分配，不应重复计算。
五是经营者的全球营业额包含其在中国境内的营业额。实践中，部分申报人误将全球营业额理解为境外营业额，在计算全球营业额时将中国境内营业额排除在外，造成营业额计算错误，应注意避免。
在社会经济活动中，经营者的组织架构、经营模式多种多样，计算营业额时可能会碰到各种特殊情形和具体问题，《规定》难以穷尽所有特殊情形。经营者计算营业额时如有困难，可以通过事前商谈程序，与反垄断执法机构就经营者的具体问题进行沟通和探讨。
问题6.《规定》对申报文件、资料有什么要求？
答：根据《反垄断法》及配套立法的规定，交易构成经营者集中并且达到国务院规定的申报标准时，相关经营者有事前向反垄断执法机构进行申报的强制性义务。申报人提供的文件、资料是反垄断执法机构进行经营者集中审查的起点和作出审查决定的依据。《规定》第十二条明确规定了申报文件、资料应当包括的内容。
申报文件、资料真实、可靠和准确，是反垄断执法机构对集中的竞争效果作出准确评估和判断的前提，也有利于提高审查质量和效率。因此，《反垄断法》第五十二条对审查和调查中拒绝配合，或者提供虚假材料、信息的行为规定了法律责任。《行政许可法》第三十一条规定申请人应对其申请材料实质内容的真实性负责，第七十八条规定被许可人隐瞒情况或提供虚假材料申请行政许可的，行政机关不予受理或者不予行政许可，并给予警告。
为进一步明确申报人确保申报材料真实性的法律义务和责任，《规定》依据上位法规定，在第十二条第二款规定申报人应当对申报文件、资料的真实性负责，并在第五十八条明确了相关法律责任：申报人在申报和审查中隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，市场监管总局对经营者集中申报不予立案或者撤销立案，并可以依据《反垄断法》第五十二条规定予以处罚。对于经营者集中审查过程中不属于《规定》第五十八条，但属于《反垄断法》第五十二条的情形，由于上位法已有明确规定，《规定》未作重复，应依据《反垄断法》规定予以处罚。
问题7.总局在进行经营者集中反垄断审查时，主要考虑哪些因素？
答：《反垄断法》第二十七条规定，审查经营者集中应当考虑的因素包括参与集中经营者的市场控制力、相关市场的市场集中度以及集中对市场进入、技术进步、消费者、其他有关经营者、国民经济发展的影响等。《规定》第二十六条至第三十条对上述考虑因素进行了逐项细化。根据《规定》，总局在进行经营者集中反垄断审查时，主要考虑的因素包括：
一是评估市场控制力，可以考虑参与集中的经营者在相关市场的市场份额、产品或者服务的替代程度、控制销售市场或者原材料采购市场的能力、财力和技术条件，以及相关市场的市场结构、其他经营者的生产能力、下游客户购买能力和转换供应商的能力、潜在竞争者进入的抵消效果等因素；评估市场集中度时，可以考虑相关市场的经营者数量及市场份额等因素。
二是评估集中对市场进入的影响，可以考虑经营者通过控制生产要素、销售和采购渠道、关键技术、关键设施等方式影响市场进入的情况，并考虑进入的可能性、及时性和充分性；评估集中对技术进步的影响，可以考虑经营者集中对技术创新动力、技术研发投入和利用、技术资源整合等方面的影响。
三是评估集中对消费者的影响，可以考虑经营者集中对产品或者服务的数量、价格、质量、多样化等方面的影响；评估集中对其他有关经营者的影响，可以考虑经营者集中对同一相关市场、上下游市场或者关联市场经营者的市场进入、交易机会等竞争条件的影响。
四是评估集中对国民经济发展的影响，可以考虑经营者集中对经济效率、经营规模及其对相关行业发展等方面的影响。
五是评估集中竞争影响，还可以综合考虑集中对公共利益的影响、参与集中的经营者是否为濒临破产的企业等因素。
在审查实践中，市场监管总局评估上述每项考虑因素时，根据个案情况，可以对其中部分或全部具体内容进行评估。
问题8.《规定》首次以部门规章形式规定简易案件适用情形。请介绍简易案件的标准是什么？在审查中与其他案件有什么不同？
答：《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构审结的经营者集中案件已超过3000件，其中禁止2件，附加限制性条件批准48件。绝大多数经营者集中申报案件都不会对相关市场产生排除、限制竞争影响，从而获得无条件批准。这些经营者集中通常具备一些共性特征，比如经营者在相关市场的市场份额较低，或者集中后实体不在中国境内从事经济活动等。为进一步提高经营者集中审查效率，减轻申报人负担，反垄断执法机构归纳整理出不太可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中共性特征，于2014年2月11日公布了《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》，建立了经营者集中简易案件申报制度。《规定》在原规定基础上，总结执法经验，主要从以下三个方面规定了可以作为简易案件申报的情形：
一是参与集中的经营者市场份额较低的情形。对于横向集中，参与集中的经营者在同一相关市场所占市场份额之和小于15%；对于纵向集中，参与集中的经营者在上下游市场所占市场份额均小于25%；对于混合集中，参与集中的经营者在与交易有关的每个市场所占市场份额均小于25%。经营者集中同时涉及横向、纵向或混合集中的，需要同时满足对应市场份额标准才能作为简易案件申报。
二是参与集中的经营者在境外设立合营企业或者收购境外企业的情形。参与集中的经营者在中国境外设立合营企业或者收购境外企业股权或者资产，该合营企业或者境外企业不在中国境内从事经济活动的，可以作为简易案件申报。
三是集中前后共同控制方数量减少或者由共同控制变为单独控制的情形。由两个以上经营者共同控制的合营企业，通过集中被其中一个或者一个以上经营者控制的，可以作为简易案件申报。
在审查中，简易案件与其他非简易案件的不同主要体现在以下三个方面：
一是简化申报文件、材料要求。《规定》明确了作为简易案件申报，应按照市场监管总局的要求提交申报文件、资料。根据《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》第三条，简易案件申报文件、材料有所简化，申报人可以使用《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》申报。
二是立案后对案件基本信息进行公示。根据《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》规定，申报人在申报时应填报《经营者集中简易案件公示表》。简易案件立案后，反垄断局对申报人《公示表》在市场监管总局反垄断局网站予以公示，公示期为10日。在公示期内，任何单位和个人（第三方）均可对该案是否应被认定为简易案件向反垄断局提交书面意见。
三是简易案件审查时间大幅缩短。《反垄断法》第二十五条至第二十六条规定了经营者集中审查时限，简易案件同样适用该审查时限要求。由于简易案件通常不太可能对相关市场产生排除、限制竞争影响，因此通常能够在《反垄断法》规定的初步审查阶段完成审查，大幅提高了审查效率，减轻了申报人负担，为进一步优化营商环境发挥了积极作用。
问题9.申报人在什么情况下可以撤回经营者集中申报？如何撤回申报？
答：实践中，申报人在提出经营者集中反垄断申报后、反垄断执法机构作出审查决定前，可能因为各种原因需要撤回申报。《关于经营者集中申报的指导意见》第十九条对申报人可以申请撤回申报的主要情形作出了规定，包括交易不属于经营者集中的、集中未达到申报标准的、集中符合《反垄断法》规定的豁免申报情形的、集中发生实质性变化需要重新申报的、集中各方放弃交易等。实践中，申报人也可能因申请适用的程序有误（例如申报后发现不符合简易案件标准）申请撤回申报。出现上述情形时，申报人根据其自身需求，可以自行决定是否申请撤回。但是，《规定》第二十条第二款明确规定，如果集中交易情况或者相关市场竞争状况发生重大变化，需要重新申报的，申报人应当申请撤回。例如，申报的集中为通过股权收购取得单独控制权，但申报后交易结构发生重大变化，收购方收购的股权比例降低，集中完成后将形成对目标公司的共同控制。在这种情况下，交易结构的改变将导致对控制权结构、参与集中的经营者的认定发生重大变化，进而影响到相关市场界定、竞争分析，因此申报人应当撤回申报并按照新的交易结构重新申报。
申报人申请撤回申报的，无论是否已经立案审查，申报人均应提交书面申请，并说明撤回申报的理由。经市场监管总局同意，申报人可以撤回申报，审查程序终止。需要注意的是，市场监管总局同意撤回申报不视为对集中的批准。也就是说，申报人撤回申报的，如该交易仍属于应当事前强制申报的集中，撤回申报后未重新申报而实施集中的，市场监管总局同意撤回申报不能免除申报义务人违法实施集中的法律责任。
此外，在某些情况下，反垄断执法机构可以退回申报或者撤销立案。例如，根据《反垄断法》第二十四条的规定，申报人未能在反垄断执法机构规定期限内补交文件、资料的，视为未申报。反垄断执法机构收到申报人的简易案件申报后，发现案件不符合《规定》第十七条规定的简易案件标准，或者属于《规定》第十八条规定的不视为简易案件的情形，而申报人未主动申请撤回的，反垄断执法机构在立案前可以退回申报，在立案后可以撤销对简易案件的立案，并要求申报人重新申报。申报人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，市场监管总局不予立案，已经立案的撤销立案，并可以依照《反垄断法》第五十二条规定予以处罚。上述处理不免除申报义务人的申报义务和违法实施集中的法律责任，即被退回申报或撤销立案后，申报人应当按照适用的程序，提交完整、准确、真实的材料，重新进行申报，未申报的不得实施集中。
问题10.对于经审查发现存在竞争问题的经营者集中，市场监管总局怎样处理？
答：对于经审查具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，市场监管总局有两种处理方式，一种是禁止集中，另一种是附加限制性条件批准集中。《规定》整合原相关规定，总结执法经验，进一步明确了附加限制性条件批准或禁止集中的程序，主要包括以下内容：
一是市场监管总局经审查认为集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，应当告知申报人；经营者可以在规定的期限内提交书面意见，并提供相应证据。
二是为减少集中具有或者可能具有的排除、限制竞争效果，经营者可以提出附加限制性条件承诺方案。附加限制性条件可以是结构性条件、行为性条件或者二者结合的综合性条件。
三是市场监管总局应当对承诺方案的有效性、可行性和及时性进行评估。如承诺方案不足以减少集中对竞争的不利影响，市场监管总局可以与经营者就限制性条件进行磋商，要求其在合理期限内提出其他承诺方案。
经评估、磋商和对附加限制性条件承诺方案进行修改完善，如附加限制性条件承诺方案能够有效减少集中对竞争产生的不利影响的，市场监管总局可以作出附加限制性条件批准决定。参与集中的经营者未能在规定期限内提出附加限制性条件承诺方案，或者所提出的承诺方案不能有效减少集中对竞争产生的不利影响的，市场监管总局应当作出禁止经营者集中的决定。
问题11.什么情况下经营者可以在承诺方案中提出特定买方和剥离时间的建议？
答：一般情况下，反垄断执法机构附加限制性条件批准经营者集中后，经营者即可实施集中，并按审查决定的要求执行附加限制性条件。但是，在以剥离为救济措施的情况下，如遇剥离存在较大困难、风险，或者买方身份对能否达到救济效果具有重要影响等特殊情形，为降低剥离过程中可能存在的风险，确保救济措施顺利实施，更好地维护集中完成后相关市场的竞争，需要将确定买方、签订剥离业务出让协议或者实施剥离等步骤前置。《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》第十四条对“交割前剥离”作了规定。其他主要司法辖区的立法和执法实践中也有“买方先行”（upfront
buyer）和“先行修正”（fix-it-first）等类似的制度安排。在我国的执法实践中，此类要求通常需要在审查过程中协商确定，并在审查决定中予以明确。因此，《规定》在第三十四条对此作出原则性规定。根据案件的具体情况，实践中可能需要在作出审查决定前就确定买方、签订协议甚至完成剥离，也可能需要在集中实施前确定买方、签订协议或者完成剥离。
问题12.请介绍如何确保限制性条件得到有效执行？
《规定》在《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》的基础上，进一步明确监督执行过程中相关主体的义务、职责、法律责任，增强规定的逻辑性和可操作性，确保限制性条件得到有效执行。
一是明确对义务人的各项要求。义务人是指审查决定中要求履行相关限制性条件的经营者。义务人应当严格履行审查决定规定的义务，并按规定向市场监管总局报告履行情况。义务人应当按时提交监督受托人、剥离受托人、剥离业务买方人选以及相关协议供市场监管总局审查，市场监管总局应当对上述人选和协议进行审查，以确保符合审查决定要求。在剥离中，剥离义务人应当确保剥离业务的存续性、竞争性和可销售性，同时按要求完成自行剥离。未能自行完成剥离的，则进入受托剥离。
二是规范受托人工作制度。审查决定应明确是否通过受托人监督。通过受托人对义务人进行监督，是附加限制性条件案件最主要的监督执行方式。市场监管总局从独立性、能力及资质、过往监督表现等方面评估确定受托人，如果曾因监督不力、不履行监督职责等受到处罚的，将在五年内丧失受托人提名资格。监督受托人负责监督义务人履行义务，并定期向市场监管总局提交监督报告。剥离受托人负责在受托剥离阶段为剥离业务找到买方并达成出售协议。受托人应当勤勉、尽职地履行职责。
三是完善相关法律责任。义务人违反审查决定的，依照反垄断法第四十八条规定予以处罚。受托人未按要求履行职责的，由市场监管总局责令改正；情节严重的，可以要求义务人更换受托人，并对受托人处三万元以下的罚款。剥离业务的买方未按规定履行义务，影响限制性条件实施的，由市场监管总局责令改正，并可以处三万元以下的罚款。《规定》进一步规范相关法律责任，尤其是增加了剥离买方和受托人的法律责任，有利于维护审查决定权威，充分保障监督执行效果。
问题13.请介绍《规定》在限制性条件变更或解除方面有哪些规定？
截至2020年8月底，市场监管总局附条件批准了48起经营者集中案件，根据案件情况分别规定了不同的限制性条件期限和解除方式。《规定》在总结监督执行经验的基础上，优化整合原有规定，对相关内容予以明确。
一是明确审查决定应规定附加限制性条件的期限。附加限制性条件的期限和解除方式，直接影响义务人实际履行义务的期限以及义务人的经营安排等，是限制性条件的关键部分，也是义务人和执法机构磋商的重点，应当在审查决定中予以明确。
二是明确附加限制性条件解除的各类情形。限制性条件的解除包括期限届满自动解除、期限届满评估解除、义务履行完成自动解除以及在决定生效期间变更或解除四类情形，增强规范性和指导性。
三是明确不同解除方式的区别。期限届满自动解除和义务履行完成自动解除需要经过市场监管总局核查确认，相关期限还可能因义务人存在违反审查决定情形延长。对于期限届满评估解除和决定生效期间变更或解除，市场监管总局要进行评估并决定是否解除。评估期间，义务人仍需履行相关限制性条件。在评估中，市场监管总局主要考虑集中交易方是否发生重大变化、相关市场竞争状况是否发生实质性变化、实施限制性条件是否无必要或不可能等因素。市场监管总局决定解除限制性条件的，应当及时向社会公布。因此，四种解除方式在对义务人的要求、解除程序、审查重点等各方面有所不同。
问题14.如果经营者违法实施集中，市场监管总局如何调查处理？
《规定》首次从立法上明确违法实施经营者集中主要包括未依法申报、申报后未经批准实施以及违反审查决定等情形，并在《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》的基础上进一步完善了对违法实施经营者集中的调查程序。
对违法实施经营者集中案件的查处，分为初步调查和进一步调查两个阶段。在初步调查阶段，市场监管总局确认被调查的交易是否属于违法实施经营者集中，初步调查时间期限为30日。属于违法实施经营者集中的，市场监管总局应当作出实施进一步调查的决定，不属于违法实施经营者集中的，市场监管总局应当作出不实施进一步调查的决定。在进一步调查阶段，市场监管总局对被调查的交易是否具有或者可能具有排除、限制竞争效果进行评估，进一步调查时间期限为120日。《规定》在原部门规章基础上大幅压缩调查时间，有利于进一步提高案件调查效率，增加经营者对交易的可预期性，更好服务经济高质量发展。
健全反垄断审查制度 推动经济高质量发展——《经营者集中审查暂行规定》解读
所属机构：法规司
成文日期：2020年10月27日
发布日期：2020年10月27日
为贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会要求，巩固机构改革成果，构建更加科学系统完备的经营者集中审查法律体系，市场监管总局在总结执法经验、整合完善现有规章制度的基础上，制定出台《经营者集中审查暂行规定》（以下简称《规定》）。《规定》是经营者集中反垄断审查制度健全完善的重要里程碑，为保护市场公平竞争，营造宽松便捷的市场准入环境和有利于经济高质量发展的竞争环境，提供了坚实的法治保障。
一、起草背景
经营者集中反垄断审查制度是《反垄断法》的重要组成部分。《反垄断法》实施以来，经营者集中审查制度不断完善，国务院制定了《关于经营者集中申报标准的规定》1部行政法规，反垄断执法机构制定了《经营者集中申报办法》《经营者集中审查办法》《金融业经营者集中申报营业额计算办法》《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》等5部部门规章、《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》等8件规范性文件、《经营者集中案件审查工作规则》等10件内部工作规则和28件专用文书，形成了较为完备的法律规则体系。经营者集中反垄断审查工作取得明显成效，“十三五”时期，收到经营者集中申报2159件（总局成立以来1380件），审结2023件（总局成立以来1282件），附加限制性条件批准22件（总局成立以来13件）；查处违法实施经营者集中案件53件（总局成立以来41件），贯彻新发展理念，有力保护了市场公平竞争，助力企业优化重组和经济转型升级，维护了消费者利益和社会公共利益，促进了社会主义市场经济健康发展。
党的十九届四中全会明确提出健全反垄断审查制度。现行经营者集中反垄断审查法律规定较为分散，部分条款不能适应当前工作需要，有的需要与总局相关规定加强衔接，有必要在总结执法经验、梳理整合现有规章制度的基础上，制定《规定》，构建更加科学系统完备的制度框架，为加强和改进经营者集中反垄断审查提供法治保障。
二、指导思想和起草原则
市场监管总局坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党和国家机构改革精神，全面落实党的十九大提出的“打破行政性垄断，防止市场垄断”和十九届四中全会健全反垄断审查制度的战略部署，围绕建设高标准市场体系和推动经济高质量发展要求，着力健全反垄断审查制度，提升执法的专业化规范化法治化水平，实现反垄断工作优化协同高效，推动构建统一开放、竞争有序的市场体系。在《规定》起草过程中，市场监管总局坚持“服务发展、统一规范、问题导向、开门立法”的十六字方针。
（一）坚持服务发展。深入落实国务院“放管服”改革要求，服务市场监管工作大局，进一步优化和规范经营者集中反垄断审查制度。增加委托地方执法条款，优化审查程序，便利经营者申报、提高审查效率，大幅压缩调查时间，增强经营者集中反垄断执法透明度和可预期性，降低企业制度性交易成本，服务经济高质量发展。
（二）坚持统一规范。原经营者集中反垄断审查法律规定较为分散，涉及4部部门规章和2部规范性文件，且部分条款不能适应工作需要。起草工作全面贯彻落实党和国家机构改革精神，整合现有分散的规章和规范性文件，统一审查规则和标准，为执法机构依法行政提供清晰指引。加强与市场监管相关规定衔接，增强改革的系统性、整体性、协同性，提升市场监管的整体效能。
（三）坚持问题导向。《反垄断法》实施十二年来，反垄断执法机构在经营者集中审查方面积累了较为丰富的执法经验，对一些疑难问题形成了符合中国市场环境特点、适应经济发展需要的思路和做法。《规定》注重总结执法经验，对执法实践中反映的问题作出针对性回应和解决，进一步明确审查的标准和尺度，澄清疑问、统一认识，增强法律制度的科学性和可操作性，回应社会期待。
（四）坚持开门立法。认真听取政府部门、行业协会、市场主体、专家学者和中外律所等各方意见，充分保障相关方知情权、参与权、表达权和监督权，汇集各方智慧，切实提高立法质量。研究借鉴成熟市场经济国家经验，通过国际合作和专题研究，吸收经营者集中反垄断审查的理论研究最新成果，确保制度设计的科学性和前瞻性。
三、起草过程和制度设计
2019年10月，市场监管总局启动《规定》起草工作。在整合商务部《经营者集中申报办法》《经营者集中审查办法》《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》4部部门规章及《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》2部规范性文件的基础上，形成《规定》征求意见稿，于2020年1月7日至2月7日在中国法制信息网和市场监管总局官网征求社会公众意见，同时书面征求国务院反垄断委员会成员单位、总局各司局、各省级市场监管部门意见。2020年2月至6月，市场监管总局对相关部门、行业协会、国内外企业、机构、律师事务所及个人提交的意见反馈进行逐条深入研究论证，对《规定》草案反复修改完善，形成了《规定》并经批准颁布实施。
《规定》着眼于规范经营者集中反垄断审查执法、促进市场主体依法合规经营进行制度设计。《规定》共六十五条，既总结执法经验，又注重解决现实问题，主要围绕五方面内容进行制度设计：
（一）增强制度系统性。《规定》整合了原有部门规章和规范性文件内容，梳理了经营者集中反垄断审查的实体和程序规定，内容涵盖经营者集中申报、审查、限制性条件的监督和实施、违法实施经营者集中调查全流程，整合各流程共性内容，统一执法标准和程序，增加总则、法律责任和附则三章，建立了系统完备的经营者集中审查制度，有利于进一步完善反垄断立法体系，也为市场主体依法开展经营者集中提供更多便利。
（二）强调执法统一性。在现行反垄断法律框架下，经营者集中审查为中央事权，由市场监管总局负责统一执法。2018年机构改革以来，市场监管总局已就垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争三类行为处理建立普遍授权的调查机制，形成国家和省两级执法机制，对提高反垄断执法效能，维护市场公平竞争发挥了重要作用。《规定》明确市场监管总局可以委托省级市场监管部门实施经营者集中审查，为今后在有条件的地区开展委托执法试点提供法律依据，有利于充分调动地方积极性，发挥地方力量共同做好反垄断工作，促进反垄断执法机构纵向深度融合。
（三）提高法律确定性。《规定》适应实践需要，总结执法经验，进一步明确经营者集中审查制度中的实体性判断标准，包括控制权判断因素、营业额计算标准、简易案件适用情形、评估经营者集中竞争影响和附加限制性条件承诺方案的考虑因素、买方先行等特殊制度的适用情形、义务人履行义务的总体要求、受托人的资格要求、剥离买方要求、剥离完成前义务人的相关义务、受托人职责、违法实施经营者集中的主要情形等，增强了法律的可操作性，既有利于执法机构在执法中把握尺度，也有利于市场主体开展合规工作。
（四）提升程序规范性。《规定》对经营者集中审查中的执法程序作了优化和细化，进一步增强执法透明度，提高执法效能，也为经营者提供更加清晰的指引，包括增加申报指导条款；明确审查过程中补充文件、资料的义务，受托人的选任程序，剥离时限和程序，限制性条件的变更和解除程序；大幅缩短调查违法实施经营者集中时间，细化违法实施经营者集中的调查程序要求；明确剥离业务达到申报标准的应作为一项新的集中进行申报；理顺剥离买方评估与集中申报的关系；对未达申报标准经营者集中调查程序作了原则性规定等。
（五）强化制度威慑性。《规定》以《反垄断法》《行政许可法》《行政处罚法》等法律为依据，专章规定经营者集中申报、审查、附条件监督执行和违法实施集中调查处理等程序中涉及的法律责任相关内容，在规章有权规定的法律责任范围内增加对个别行为的行政处罚，强化法律约束，增强法律威慑效果。主要包括规定申报人隐瞒情况、提供虚假材料的法律责任；对未按要求履行职责的受托人增加处以罚款的法律责任；增加剥离业务买方的法律责任等。
四、主要修订内容
总体看，相较于《经营者集中申报办法》等4部部门规章和2部规范性文件的有关内容，《规定》的主要变化有十个方面：
（一）强调平等对待所有经营者。
随着我国反垄断执法力度的加大，尤其是一些外国企业成为反垄断调查和处罚的对象，国际上出现了一种声音，质疑中国反垄断执法是专门对付外国企业的，即存在所谓的“选择性执法”和通过反垄断来实现贸易保护和投资保护的问题。与其他两部反垄断部门规章相同，《规定》在总则第五条明确，“市场监管总局开展经营者集中反垄断审查工作时，应当平等对待所有经营者”。这一规定既是依法行政的必然要求，也重申和体现了对待内资和外资、国有与民营、大公司与中小企业一视同仁的执法原则，有利于消除外界误解，增进执法机构与各方互信，完善各类市场主体公平竞争的法治环境。
（二）委托开展经营者集中审查。
依照《反垄断法》规定，经营者集中审查属于中央事权，由市场监管总局负责执法工作，不能像《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》一样授权地方市场监管部门实施经营者集中审查。近年来，经营者集中申报案件数量逐年增加，2019年审结案件465件，较2015年增长40%，中央层面执法机构人员和力量不足的矛盾日益突出。依照《行政许可法》的规定，《规定》明确市场监管总局根据工作需要，可以委托省、自治区、直辖市市场监管部门实施经营者集中审查，充分调动地方力量共同做好经营者集中审查工作，进一步形成工作合力，提高审查效率。委托实施审查，被委托的行政机关应以市场监管总局的名义实施审查并作出审查决定，市场监管总局对被委托机关的行为进行监督和指导，相关法律责任由市场监管总局承担。《规定》出台后，总局将在部分有条件的地区开展先行先试，进一步优化经营者集中审查执法机制。
（三）明确审查实体性判断标准。
《反垄断法》实施以来，反垄断执法机构审结经营者集中案件超过3000件，其中禁止2件，附加限制性条件批准48件，积累了较为丰富的经验，就审查中的一些重点问题形成了较为清晰的思路。为提高经营者集中审查的规范性和科学性，并提供更加清晰的指引，《规定》明确和细化了经营者集中申报、审查和调查中涉及的实体性判断标准：
一是明确控制权的判断因素。控制权是经营者集中审查制度的核心概念之一。根据《反垄断法》第二十条，经营者是否取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定影响（以下统称为控制权）是判断一项交易是否构成经营者集中的标准。《反垄断法》中的控制权与公司法或者证券法所称的控制在内涵和外延上均有所不同，是指经营者对其他经营者的生产经营活动或者重大经营决策具有或者可能具有决定性影响的权利或者状态，包括直接和间接、单独和共同、积极和消极的控制权，也包括控制的权利和事实状态。实践中，控制权的情形和形式复杂多样。《规定》在梳理法律制度、总结执法经验的基础上，列举了判断控制权应当考虑的因素，包括交易目的及计划、交易前后股权结构及变化、股东大会和董事会表决事项及表决机制、高级管理人员任免机制、股东和董事间是否存在一致行动等特殊关系、经营者之间是否存在重大商业关系或合作协议等。在判断经营者之间是否存在控制关系时，需要根据实际情况，对上述因素进行综合分析和考虑。
二是明确评估竞争影响的考虑因素。《反垄断法》第二十七条规定了审查经营者集中应当考虑的六项因素。《规定》在《关于评估经营者集中竞争影响的暂行规定》基础上，总结经营者集中审查实践经验，明确了经营者集中竞争损害的分析思路，并对《反垄断法》规定的六项考虑因素逐一进行细化。在竞争损害的分析思路方面，《规定》第二十五条体现了经营者集中竞争损害理论中的单边效应和协调效应，即：经营者是否通过集中单独或共同排除、限制相关市场竞争，评估相应的单边效应和协调效应时，需要考虑参与集中经营者排除、限制竞争的能力、动机和可能性。涉及上下游或关联市场等两个以上相关市场时，单边效应和协调效应具体表现为经营者利用在一个或者多个市场的控制力，排除、限制其他市场的竞争。在审查经营者集中考虑因素方面，《规定》第二十六条至第三十条对市场控制力、市场集中度、市场进入、技术进步、消费者福利、国民经济发展等考虑因素逐项细化，为评估经营者集中竞争影响提供了更加规范、清晰的指引。需要明确的是，第二十六条至第三十条各条中详细列举了可以用于评估的具体内容，但在审查实践中并不是必须评估每条中的所有内容，而是需要根据个案实际情况确定。
三是细化营业额计算标准。我国采用经营者集中事前申报制度。经营者营业额的计算关系到一项集中是否需要在事前强制申报，以及未申报是否需要承担相应的法律责任，是经营者集中审查制度的重要内容。我们在总结执法经验、借鉴欧盟等其他司法辖区规定、吸收总局相关司局及公众意见的基础上，对营业额的计算方式进行了整合和优化，进一步明确经营者营业额应当包含申报时与经营者有控制关系的所有经营者。同时，金融业经营者营业额的计算，按照《金融业经营者集中申报营业额计算办法》执行。
（四）完善审查程序性规定。
一是明确申报义务人范围。申报义务人的范围关系到经营者是否需要因未依法申报承担相应的法律责任。现行制度中虽然有申报义务人概念，但未对申报义务人的具体范围作明确规定。为进一步厘清概念、明确权责，《规定》明确申报义务人范围，即通过合并方式实施的经营者集中，合并各方均为申报义务人；其他情形的经营者集中，取得控制权或者能够施加决定性影响的经营者为申报义务人。一项集中有多个申报义务人的，可以委托一个申报义务人申报，但是被委托的申报义务人未申报的，其他申报义务人不能免除申报义务。
二是明确简易案件适用情形。《反垄断法》实施以来审结的经营者集中案件中，简易案件的数量约占80%。为进一步提高经营者集中反垄断审查效率，减轻申报人经营者集中申报负担，《规定》在总结简易案件申报和审查实践的基础上，完善了经营者集中简易案件的适用情形，进一步明晰了简易案件适用及除外情形，为申报人提供更加明确的指导。例如：《规定》第十七条第（一）项将横向、纵向、混合集中情形下的市场份额标准归入同一项，明确适用简易案件程序须同时满足3种市场份额情形；第十八条第（一）项增加了“市场份额之和大于百分之十五”的限定条件，明确共同控制变单独控制的横向集中须同时满足横向集中的市场份额标准，否则不视为简易案件。需要说明的是，《规定》生效后，《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》仍然有效，申报人可以继续根据该指导意见提交申报文件、资料，履行有关申报义务。
三是完善限制性条件监督执行的流程。《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》共7章32条，内容较为繁杂。《规定》对相关内容进行了整合与简化，对履行义务的总体性要求及监督执行方式、受托人选任程序及要求、剥离时限及买方要求、受托人职责、限制性条件变更和解除等进行了重新梳理和整合，进一步简化语言表述，增强规定的逻辑性和可操作性。
四是进一步明确剥离和集中申报程序的衔接。《规定》第四十一条规定，在限制性条件的执行过程中，剥离买方和相关协议均应事先获得市场监管总局批准。同时，买方购买剥离业务也可能达到申报标准，需要依法进行经营者集中申报。尽管限制性条件监督执行和经营者集中审查的执法机构都是市场监管总局，但上述两个程序审核内容不同，相互独立，不能相互替代。《规定》第四十二条进一步明确剥离业务达到申报标准的，应作为一项新的集中进行申报，理顺剥离买方评估与集中申报的关系，并确保剥离不会带来新的竞争问题。
（五）完善变更或解除限制性条件的规定。
对于附加限制性条件案件而言，条件的期限和解除方式直接影响义务人实际履行义务的时间以及限制性条件到期后义务人的经营和业务安排等，是限制性条件的关键部分，也是义务人和执法机构磋商的重点。《规定》第四十六条明确了审查决定应规定附加限制性条件的期限，并对解除限制性条件的四类情形分别作出规定，有利于进一步规范执法和指引经营者守法。
四类解除情形在对义务人的要求、解除程序、审查重点等方面有所不同。期限届满自动解除和义务履行完成自动解除需经市场监管总局核查确认，相关期限还可能因义务人存在违反审查决定情形延长。对于期限届满评估解除和决定生效期间变更或解除，市场监管总局需进行评估并决定是否解除。评估期间，义务人仍需履行相关限制性条件。在评估中，市场监管总局主要考虑集中交易方是否发生重大变化、相关市场竞争状况是否发生了实质性变化、实施限制性条件是否无必要或不可能等因素。市场监管总局决定解除限制性条件的，应当及时向社会公布。《规定》对相关内容予以明确，进一步提高了程序透明度和义务人可预期性。
（六）规范受托人工作制度。
《规定》在梳理整合原有规定并总结执法实践经验的基础上，建立了较为完善的受托人工作制度。
一是规范受托人选任。《规定》要求在审查决定中明确，相关限制性条件由总局自行监督还是通过受托人监督，进一步增强了法律的确定性和执法透明度。附加限制性条件的监督执行需要多个行业的综合知识以及大量时间人力的持续投入。由于执法资源有限，通过委任具备专业能力的受托人作为执法机构的“眼睛和耳朵”，既能降低行政成本，也可以确保审查决定得到全面落实。实践中，通过受托人对义务人进行监督，是附加限制性条件案件最主要的监督执行方式。截至2020年8月，市场监管总局附加限制性条件批准的48起案件中有40起委任了受托人。
二是提高受托人标准。将受托人过往履职情况作为评估其是否符合要求的考虑因素之一，曾因监督不力、不履行监督职责等受到处罚的，将在五年内丧失受托人提名资格。市场监管总局从独立性、能力及资质、过往监督表现等方面评估确定受托人，以实现最优的监督效果。
三是明确受托人义务。受托人应当勤勉、尽职地履行职责。监督受托人负责监督义务人履行义务、评估买方人选和出售协议、监督出售协议的执行、协调剥离义务人与潜在买方就剥离事项产生的争议等，并定期向市场监管总局提交监督报告；未经市场监管总局同意，监督受托人不得披露其在履行职责过程中向市场监管总局提交的各种报告及相关信息。剥离受托人有权以无底价方式出售剥离业务，负责为剥离业务找到买方并达成出售协议。
（七）明确违法实施集中的主要情形。
《反垄断法》第二十一条规定了未申报不得实施集中的情形，第四十八条统一规定了违法实施集中的法律责任，《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》也有相应规定。但从字面含义看，“未依法申报”的表述无法涵盖所有违法实施集中情形。实践中，违法实施经营者集中案件包括多种情形，例如，经营者申报后未经批准实施的，如新希望投资集团有限公司收购兴源环境科技股份有限公司股权案；商谈期间实施的，如复星医药收购二叶制药案；违反审查决定的，如西部数据违反公告义务行为等。同时，对于违反审查决定案件，《关于经营者集中附加限制性条件的规定（试行）》仅规定了法律责任，未明确具体调查程序。《规定》对违法实施集中的主要类型进行列举，首次在立法上明确违法实施经营者集中主要包括未依法申报、申报后未经批准实施以及违反审查决定三种情形，不仅能够规范立法表述，避免争议，同时明确了对违法实施集中案件进行调查的法律依据，统一执法程序，有利于进一步完善法律规定，增强规范性和指导性。
（八）大幅压缩违法实施集中调查时间。
近年来，市场监管总局不断加大违法实施集中查处力度，进一步提升执法效率。2019年，对18起违法实施集中案件23家企业作出处罚决定，同比增长20%，占《反垄断法》实施以来违法实施集中处罚案件总数的35%；合计处罚金额725万元人民币，同比增长24%，案件的平均调查时间同比缩短8%，案件材料审核效率、调查程序和处罚程序衔接、与相关方沟通等方面明显优化。随着竞争倡导的深入开展和经营者集中的积极执法，市场主体和社会公众的竞争法律意识不断提高，经营者合规经营意识显著增强。2018年以来查处的违法实施集中案件中，22起案件系经营者主动报告涉嫌违法行为，占比高达55%。《规定》将调查违法实施经营者集中案件的初步调查时间从60日减少为30日，进一步调查时间从180日减少为120日，大幅压缩调查时间，将进一步提高案件调查效率，增加经营者对交易的可预期性，降低交易成本，减少法律风险，更好地服务经济高质量发展。
（九）强化法律责任。
一是规定申报人隐瞒情况、提供虚假材料的法律责任。在当前的执法实践中，经营者集中申报材料质量参差不齐，执法人员往往需要花费大量时间和精力与申报人进行沟通，核实数据。为提高申报材料水平和审查质量，节约执法资源，《规定》规定申报人应当对申报文件、资料的真实性负责，同时明确申报人隐瞒有关情况或者提供虚假材料的，市场监管总局对经营者集中申报不予立案或者撤销立案，并可以依照《反垄断法》第五十二条的规定予以处罚。
二是增加受托人法律责任。受托人承担的监督工作专业性强，复杂程度高，对限制性条件的监督执行具有非常重要的作用。一方面，受托人的监督情况是反垄断执法机构判断义务人是否按照审查决定要求履行义务的依据；另一方面，受托人由义务人支付报酬，其监督工作需要得到义务人的配合，也会对义务人生产经营活动产生较大影响。因此，受托人是否勤勉尽职地开展监督工作，提供的信息是否真实、准确、全面，将直接影响限制性条件的有效执行。对于违反义务的受托人，原规章仅规定了责令改正的法律责任，市场监管总局在管理受托人过程中面临威慑不足的问题。《规定》增加对受托人的罚款，并规定受到处罚后5年内不得担任受托人，有利于进一步严肃受托人履职要求，维护审查决定权威，充分保障监督执行效果。
三是增加剥离业务买方的法律责任。剥离业务买方虽然不是审查决定的义务人，但剥离的完成离不开买方的积极配合。在买方适格性审查、签订出售协议、剥离转移等阶段，不仅剥离义务人应承担相应法律义务，买方也需要积极配合，才能确保剥离及时有效完成。此前，《反垄断法》及相关配套规定均未对剥离买方的法律责任加以规定，无法对剥离业务买方加以约束。《规定》明确剥离业务买方未按规定履行义务，影响限制性条件实施的，由市场监管总局责令改正，并可以处三万元以下的罚款，有利于确保剥离按期完成。
（十）明确未达申报标准经营者集中的调查程序。
《国务院关于经营者集中申报标准的规定》第四条规定，经营者集中未达到申报标准，但按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，应当依法进行调查。该条赋予反垄断执法机构调查未达申报标准经营者集中的职责，但未对调查程序、调查时限、法律责任等作出明确规定，可操作性不强，无法满足调查工作需要。由于我国采用营业额作为申报标准，一些经营者因商业模式、前期投入、发展阶段等因素导致营业额不高，但其参与的经营者集中对市场竞争可能产生较大影响，需要对集中进行审慎的竞争评估。该条作为经营者集中事前强制申报制度的补充，一方面将未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中纳入执法机构管辖范围；另一方面也对执法机构的自由裁量权加以约束，规定仅在“按照规定程序收集的事实和证据表明该经营者集中具有或者可能具有排除、限制竞争效果”的情况下，反垄断执法机构才将对其进行调查。为有效落实行政法规的规定，《规定》明确，对未达申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集中，依照本规定收集事实和证据，并进行调查，增强了法律规定的可操作性，进一步完善了经营者集中审查法律制度，有利于维护市场公平竞争秩序，保护消费者利益和社会公共利益。
五、衔接与发展
经营者集中审查既是反垄断执法的组成部分，也是市场监管执法体系的重要环节。《规定》作为部门规章，既注重与市场监管其他部门规章的衔接和协调，也注重与其他反垄断制度共同发挥合力，并在未来的执法实践中不断发展完善。
（一）与市场监管总局其他程序性规章保持衔接。《规定》依照《反垄断法》制定，应与《反垄断法》规定的程序保持一致；《反垄断法》没有规定的，应符合《行政许可法》《行政处罚法》等法律中关于行政程序的要求；对不存在特殊性的事项，包括听证和送达程序，依照市场监管总局的统一规定执行。《规定》在附则中明确规定，审查和调查过程中的听证程序依照《市场监督管理行政许可程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》执行；对于需要送达经营者的书面文件，送达方式参照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》执行。
（二）与经营者集中审查相关指导性规范保持衔接。《规定》对申报、审查的主要内容作出明确规定，是经营者集中审查制度的核心。《规定》出台后，《经营者集中申报办法》等部门规章将由商务部及时废止，但《关于经营者集中申报的指导意见》《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》《经营者集中反垄断审查办事指南》《关于经营者集中简易案件申报的指导意见（试行）》等指导性规范仍然有效。对于一些不宜在部门规章中规定过细的内容，例如营业额计算方法、申报文件资料具体要求、申报前商谈、立案及撤销立案、可以申请撤回申报的具体情形、简易案件公示等内容，相关指导性规范有明确规定。这些指导性规范与《经营者集中反垄断审查申报表》《经营者集中简易案件反垄断审查申报表》《经营者集中简易案件公示表》等文件共同构成了经营者集中审查制度的整体框架，确保了法律制度的可操作性以及经营者集中审查实践的延续性。
（三）与国务院反垄断委员会指南保持衔接。《规定》作为经营者集中审查的部门规章，明确规定了经营者集中申报、审查、附加限制性条件监督执行、调查违法实施集中等程序中的一般性制度。国务院反垄断委员会《关于汽车业的反垄断指南》《关于知识产权领域的反垄断指南》对特定行业和领域中的经营者集中作出细化，为执法机构提供了更加明确的指引。《规定》在执行中应与上述指南保持良好衔接，更好地保障制度落地和有效实施。
徒法不足以自行，法律的生命在于实施。《规定》是在整合多部部门规章和规范性文件、总结经营者集中审查执法经验、合理借鉴其他司法辖区先进做法的基础上制定的第一部完整、系统的经营者集中审查部门规章。目前，《反垄断法》正在修订过程中，经营者集中审查制度也将进一步优化和完善。随着《反垄断法》的修订完善和执法实践的不断发展，反垄断执法机构将根据实际情况适时修改完善《规定》，更好地规范和指导经营者集中审查工作，维护市场公平竞争和消费者利益，促进中国特色社会主义市场经济持续健康发展。